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近日，國(guó)務(wù)院對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)施工作進(jìn)行了動(dòng)員和部署，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌啟動(dòng)在即。

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌為何重要？多年來(lái)統(tǒng)籌層次難以提高的原因是什么？中央和地方責(zé)任如何劃分？第一財(cái)經(jīng)就這些熱點(diǎn)問(wèn)題采訪了中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成。

長(zhǎng)期以來(lái)，鄭功成積極呼吁養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。在他看來(lái)，優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵是盡快實(shí)現(xiàn)這一制度從地區(qū)分割統(tǒng)籌向全國(guó)統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變，讓職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正步入全國(guó)統(tǒng)一的時(shí)代，并在統(tǒng)一的條件下加快走向成熟、定型。

“承包制”觀念與屬地管理思維定式

第一財(cái)經(jīng)：我國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高，會(huì)帶來(lái)哪些積極的效果？

鄭功成：職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分割統(tǒng)籌源于20世紀(jì)90年代中、后期。雖然早在2010年制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中就寫(xiě)入了“職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”，但長(zhǎng)期以來(lái)作為養(yǎng)老保險(xiǎn)主體的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)總體上停留在縣、市一級(jí)。2018年中央調(diào)劑金建立之后，省級(jí)統(tǒng)籌才提速，到2020年底，各省基本上實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。

在地區(qū)分割統(tǒng)籌的情形下，盡管有中央財(cái)政的補(bǔ)貼加以調(diào)劑，但各地實(shí)際上必須自擔(dān)其責(zé)。由于不同地區(qū)的人口年齡結(jié)構(gòu)、老年人口撫養(yǎng)比、退休人員的歷史負(fù)擔(dān)都有差別，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率在不同地區(qū)之間存在著顯著差異。

從2008年以來(lái)，我一直強(qiáng)調(diào)推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的重要性與緊迫性。

全國(guó)統(tǒng)籌能夠讓職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從“承包制”的地方性制度安排回歸到國(guó)家法定的統(tǒng)一制度安排，國(guó)家的全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益會(huì)替代地方的局部、近期利益，從而確保法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資公平的底線和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下法定勞工成本應(yīng)當(dāng)公平的底線，同時(shí)伴生的還有增進(jìn)公民國(guó)家認(rèn)同的政治效應(yīng)，以及有力促進(jìn)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展。

第一財(cái)經(jīng)：您認(rèn)為多年來(lái)統(tǒng)籌層次難以提高的原因是什么？

鄭功成：傳統(tǒng)的“承包制”觀念與屬地管理思維定式是最大障礙。在這種觀念與思維定式下，中央政府對(duì)基金收支狀況好的省份不提供財(cái)政補(bǔ)貼或者少提供財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)收支存在缺口或者缺口較大的地區(qū)采取給予較多財(cái)政補(bǔ)貼的做法。在此，國(guó)家扮演的不是強(qiáng)力推進(jìn)制度統(tǒng)一的角色，而是扮演了地區(qū)之間調(diào)和者的角色，制度在區(qū)域之間碎片化及其導(dǎo)致的系列問(wèn)題也就不可能得到真正解決。

在地方層面，同樣視法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為地區(qū)利益，有基金結(jié)余的地方不認(rèn)為自己降低繳費(fèi)率已經(jīng)損害了這一制度的公正性，而是將結(jié)余基金視為本地區(qū)應(yīng)得的利益。

目前，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余占比均超過(guò)50%，而東北地區(qū)卻是養(yǎng)老金支出赤字連年增長(zhǎng)，中央調(diào)劑金制度雖能有所緩解這種局面，但基金余缺分化及其不良效應(yīng)并未改變。

此外，現(xiàn)行財(cái)政分級(jí)負(fù)責(zé)體制也并未與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，隸屬于各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制也與全國(guó)統(tǒng)籌存在著內(nèi)在沖突，這些體制機(jī)制問(wèn)題都增加了推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌的難度。

全國(guó)統(tǒng)籌的方向和實(shí)現(xiàn)路徑

第一財(cái)經(jīng)：2018年中央調(diào)劑金建立之后，我國(guó)加速了實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的步伐。近期國(guó)務(wù)院對(duì)于全國(guó)統(tǒng)籌做出了具體的安排，提出要統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，做到“全國(guó)一盤(pán)棋”。您認(rèn)為實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌應(yīng)重點(diǎn)解決哪些問(wèn)題？

鄭功成：從解決現(xiàn)存問(wèn)題和應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)的要求出發(fā)，“十四五”期間無(wú)疑是優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度重要的窗口期。優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)首先就是加快實(shí)現(xiàn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。

為此，需要針對(duì)地區(qū)分割統(tǒng)籌下各自為政、責(zé)任不清、轉(zhuǎn)移不暢、負(fù)擔(dān)失衡等弊端，堅(jiān)持統(tǒng)一政策，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，同時(shí)綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，健全中央對(duì)地方的激勵(lì)約束機(jī)制，明確缺口分擔(dān)責(zé)任。

全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由地區(qū)分割統(tǒng)籌的地區(qū)性制度安排真正回歸到國(guó)家法定的統(tǒng)一制度安排，其標(biāo)志應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑、統(tǒng)一繳費(fèi)率、統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，核心是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，讓中央政府真正成為這一制度的管理本位與主體責(zé)任本位。

全國(guó)統(tǒng)籌必須堅(jiān)持全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)務(wù)模式，可以安排一定的過(guò)渡期讓各省、自治區(qū)、直轄市逐步過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)費(fèi)率，但不能采取調(diào)劑金方式繼續(xù)留下后遺癥。

第一財(cái)經(jīng)：國(guó)務(wù)院會(huì)議提出要建立中央和地方養(yǎng)老保險(xiǎn)支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，中央財(cái)政支持保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，逐步強(qiáng)化地方政府支出責(zé)任。您認(rèn)為中央和地方養(yǎng)老保險(xiǎn)支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制應(yīng)該如何建立？

鄭功成：一個(gè)理性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排一定是養(yǎng)老責(zé)任得到合理分擔(dān)的制度安排。我國(guó)現(xiàn)行的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然已經(jīng)確立了責(zé)任分擔(dān)的機(jī)制，但政府與勞資雙方的責(zé)任邊界并不清晰，勞資雙方承擔(dān)的繳費(fèi)義務(wù)比例失衡，政府承擔(dān)兜底責(zé)任既使制度喪失自我平衡的動(dòng)力，也讓政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)難以估量并喪失主動(dòng)，而中央政府與地方政府亦缺乏合理的責(zé)任劃分。

推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確責(zé)任合理分擔(dān)原則，并使這一原則在政府、用人單位與個(gè)人之間得到合理貫徹，總體取向應(yīng)當(dāng)是通過(guò)相對(duì)固定的比例分擔(dān)機(jī)制來(lái)穩(wěn)定政府責(zé)任，降低用人單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，適當(dāng)強(qiáng)化參保者個(gè)人責(zé)任；同時(shí)，要明確劃分中央政府與地方政府的責(zé)任。只有責(zé)任分擔(dān)明確并相對(duì)均衡，才能有效地調(diào)動(dòng)主體各方的積極性，并使制度發(fā)展保持理性。

全國(guó)統(tǒng)籌不能放棄政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的補(bǔ)貼責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)順勢(shì)理順政府與這一制度的財(cái)政關(guān)系。我一直建議通過(guò)相對(duì)固定的比例分擔(dān)機(jī)制來(lái)穩(wěn)定政府責(zé)任，改職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政兜底制為按固定比例承擔(dān)籌資責(zé)任制，以確保此項(xiàng)支出始終處于可控范圍。

第一財(cái)經(jīng)：您認(rèn)為實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌還需要同步推進(jìn)哪些改革？

鄭功成：制度法定之后，實(shí)施效果取決于經(jīng)辦服務(wù)，社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域要構(gòu)建與統(tǒng)籌層次相適應(yīng)的經(jīng)辦體制機(jī)制，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌時(shí)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一且垂直管理的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，以防止地方侵蝕國(guó)家利益。

同時(shí)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳亦依法全額征收，現(xiàn)在統(tǒng)一由稅務(wù)部門(mén)征收，但各地事實(shí)上還未能全面實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)由稅務(wù)部門(mén)切實(shí)擔(dān)負(fù)起征繳的全責(zé)，但人社部門(mén)亦應(yīng)當(dāng)密切配合。為此，需要強(qiáng)力推進(jìn)社保信息化建設(shè)，形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全面共享+專(zhuān)業(yè)信息分工負(fù)責(zé)的格局。

社會(huì)保障直接涉及到民政、人社、醫(yī)保、住建、稅務(wù)等多個(gè)部門(mén)，還與衛(wèi)健、公安等部門(mén)密切相關(guān)，因此，必須建立全國(guó)統(tǒng)一的超越部門(mén)所有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，供所有相關(guān)部門(mén)共享，以此切實(shí)化解全國(guó)統(tǒng)籌后可能出現(xiàn)的地方將壓力全部轉(zhuǎn)移給中央政府的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，還須加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理，完善預(yù)算制度，并接受立法機(jī)關(guān)與社會(huì)監(jiān)督，以確?；鸢踩?，有效防范基金風(fēng)險(xiǎn)。